Pubblichiamo il testo della relazione dell’economista Ugo Arrigo (Università degli Studi di Milano Bicocca) tenuta al convegno dell’Università di Milano-Bicocca “L’intervento dello Stato e la crescita economica dell’Italia. Dall’Iri di Beneduce alla Net-Zero Industry”
di Ugo Arrigo da “StartMag” del 22 aprile 2024
Tra gli anni ’30 del Novecento e sino a tutti gli anni ’90 l’IRI è stato il proprietario e gestore delle grandi imprese statali al di fuori del settore energetico, delle Ferrovie e delle Poste. In tale ruolo esso è stato anche il principale strumento diretto delle politiche pubbliche nell’industria. Con Eni ed Enel costituiva il più esteso Stato imprenditore al di fuori delle economie socialiste e al di fuori dello Stato imprenditore esistevano solo quattro grandi gruppi industriali privati di rilevanti dimensioni, un poker costituito da Fiat, Montedison, Pirelli e Olivetti.
Questi grandi gruppi, pubblici e privati, sommati all’universo delle medie e piccole imprese, hanno reso possibile il miracolo economico italiano del secondo dopoguerra e portato l’Italia al secondo posto tra i paesi manifatturieri dell’Europa, generando benessere diffuso per la prima volta nella storia della nazione. Il sogno avverato del boom economico si è tuttavia interrotto con le crisi petrolifere degli anni ’70 ma la crescita economica è proseguita, pur a velocità decrescente, per il resto del secolo. Nel 2000 l’IRI è stata posta in liquidazione e nel quarto di secolo trascorso da allora la crescita economica è complessivamente scomparsa dal nostro Paese.
Anche se l’Italia ha rapidamente recuperato la caduta reale prodotta dal covid, il Pil attuale è ancora inferiore in termini reali al massimo raggiunto nel primo trimestre del 2008, sedici anni fa. Qual è stato il ruolo dell’Iri nella crescita economica dell’Italia e perché abbiamo scelto di rinunciarvi?
Con l’IRI nasce la figura dello Stato come imprenditore di mercato
Prima dell’IRI erano già sorte nell’esperienza dello Stato Unitario aziende pubbliche ma esse rientravano in due tipologie differenti di intervento pubblico. La più antica, presente già nel Regno di Sardegna, è quello dello Stato autoproduttore: lo Stato organizza aziende per produrre ‘in house’ beni o servizi per sé stesso, siano essi armamenti, infrastrutture militari o civili (ponti, strade, acquedotti) o la semplice gestione degli immobili della Corona. I servizi postali e telegrafici, così come la Cassa Depositi e Prestiti e le Casse di risparmio postali, rientrano a pieno titolo in questo modello, sommando tuttavia la soddisfazione originaria di bisogni dello Stato con la soddisfazione crescente di bisogni dei cittadini.
Il secondo modello, che si sviluppa tra fine ‘800 e i primi decenni del ‘900, è quello dello Stato produttore di servizi pubblici essenziali a fianco o in sostituzione del mercato. Ne sono esempi a livello locale le iniziative dei grandi Comuni nel trasporto locale (servizi tramviari) e nell’estensione anche alle periferie delle reti elettriche, e a livello nazionale il passaggio dal regime delle concessioni ferroviarie alla gestione pubblica diretta con la costituzione delle Ferrovie dello Stato e, due decenni dopo, con la costituzione dell’ASST per la telefonia nazionale. In tutti questi casi la forma di mercato era il monopolio, anche legale, e la forma giuridica quella dell’azienda autonoma, di diritto pubblico, strettamente incardinata nel Ministero di settore (e a livello locale l’azienda municipalizzata).
E’ solo con l’IRI che nasce il terzo modello, quello dello Stato imprenditore di mercato, gestore di imprese spesso a capitale misto e che operano in concorrenza con imprese private. Il modello nasce per necessità poiché la grande crisi dei primi anni ‘30 aveva reso insostenibile il precedente modello privatistico di grande banca mista che possiede e controlla grandi imprese industriali. L’obiettivo del nuovo ente e del nuovo modello, i cui caratteri vanno attribuiti alla geniale personalità del suo fondatore e ideatore Alberto Beneduce, era duplice: da un lato evitare grandi crisi di imprese e la loro trasformazione in crisi delle banche azioniste, dall’altro lato preservare la capacità produttiva del paese e i relativi livelli occupazionali. Occorreva mettere in sicurezza le consistenti partecipazioni industriali nei campi della meccanica, della siderurgia, delle telecomunicazioni e dei servizi di trasporto marittimo delle tre grandi banche miste italiane, il Credito Italiano, la Banca Commerciale Italiane e il Banco di Roma, oltre che le banche stesse.
Per questo l’IRI nasce come ente pubblico economico a carattere provvisorio nel 1933, un sorta di ospedale da campo temporaneo per la cura di imprese di mercato malmesse che in seguito, una volta risanate, avrebbero potuto essere dimesse e far ritorno all’economia privata. Ma presto ci si rende conto che il ritorno all’economia privata non è possibile, per l’assenza di imprenditori e di capitali sufficienti, anche considerando che la legge bancaria del 1936 abbandona completamente il modello della banca mista. Nel 1937 pertanto l’IRI da ente provvisorio diviene ente permanente e lo Stato si conferma come il principale imprenditore e nello stesso tempo anche il principale banchiere italiano, facendo divenire l’Italia l’esempio di maggior rilievo di paese occidentale ad economia mista.
Dal 1933 e sino alla sua chiusura nel 2000 il modello organizzativo adottato nell’IRI dallo ‘Stato imprenditore di mercato’ è il seguente:
- la funzione di indirizzo strategico, controllo e finanziamento dell’Iri è esercitata dai governi, i quali ne nominano i vertici (dal 1956 tramite il Ministero delle partecipazioni statali);
- governi e ministeri non hanno invece alcun ruolo di indirizzo gestionale sulle imprese partecipate, che è invece demandato all’Ente;
- l’Ente pubblico Iri controlla una serie di holding finanziarie, articolate per settori omogenei, le quali controllano a loro volta le imprese produttive vere e proprie;
- le holding settoriali e le imprese da esse partecipate conservano la preesistente forma societaria, tipica delle imprese di mercato, con la quale sono state inizialmente acquisite dal settore privato, oppure adottata per analogia nel caso di aziende create ex novo, come avvenuto nel 1946-47 per i due vettori aerei Alitalia e Lai.
Le ragioni che hanno indotto i decisori pubblici ad adottare questo modello sono facilmente individuabili. Nel momento in cui lo Stato si trova nei primi anni ‘30, per far fronte alle conseguenze della grave crisi economica in corso, a dover rinunciare alla tradizione liberale postunitaria di non intervento nei mercati e a indossare i panni dell’imprenditore, diviene consapevole di essere in grado di assumere in via diretta solo una parte di tali funzioni, quelle di azionista promotore e finanziatore delle imprese pubbliche ma non anche quelle di azionista gestore. In conseguenza nel modello Iri, poi adottato anche dall’Eni, queste funzioni saranno attribuite dalle norme istitutive agli Enti di gestione delle partecipazioni statali, costruiti secondo il modello dell’ente pubblico economico, e da essi delegate pro tempore a manager di Stato, selezionati, ma spesso internamente formati, per le loro competenze, capacità e attitudine a perseguire l’interesse pubblico. Le imprese pubbliche italiane divengono così, e vi restano per lungo tempo, imprese manageriali di mercato ad azionariato statale, molto più vicine alle imprese a controllo manageriale del capitalismo d’oltre Atlantico che non alle imprese private padronali che hanno storicamente caratterizzato il capitalismo privato italiano.
Questo modello è da ricondursi ad Alberto Beneduce il quale già durante la sua precedente militanza di socialista riformatore era convinto che l’intervento pubblico nell’economia fosse necessario ma dovesse risultare di tipo indiretto e limitarsi ad approvvigionare e indirizzare le risorse finanziarie per lo sviluppo senza alcuna necessità, come sostenuto dalle posizioni socialiste più radicali, della proprietà collettiva e della gestione diretta dei mezzi di produzione. Usando la doppia briglia delle norme da un lato e delle risorse finanziarie dall’altro lo Stato poteva intervenire nell’economia di mercato senza necessità di gestire direttamente le imprese, attività che non gli era (né gli è) propria. Quando dopo la crisi del 1929 si troverà costretto a farlo econ l’IRI viene introdotta una netta separazione tra l’azionista promotore e finanziatore, lo Stato, e gli effettivi gestori, dei tecnocrati di fiducia a cui lo Stato delega la funzione e affida i mezzi di produzione, divenendo azionista silente in maniera non molto differente dagli azionisti diffusi delle imprese manageriali d’oltre Atlantico.
Con l’Iri si crea negli anni ‘30 una tecnostruttura manageriale in un ambiente organizzativo protetto dalle intrusioni della politica, nel quale le regole e prassi del mercato non debbono essere influenzate, interferite o derogate dalle regole e prassi della politica. E le parole sull’Iri del presidente di Alitalia Carandini, riportate nel volume commemorativo pubblicato nel ventennale della fondazione, confermano proprio questo: “L’IRI ci ha costantemente affiancati nel quadro di una politica che ci ha assicurato la piena possibilità di governarci secondo i liberi principi di una sana economia industriale e commerciale”. Detto in altre parole: noi ci siamo autogovernati secondo i principi dell’economia industriale e commerciale, l’Iri ci ha affiancato e sostenuto ma non ci ha né diretti né condizionati.
L’IRI rappresenta un modello innovativo per una molteplicità di aspetti. Nasce tre anni prima della pubblicazione della Teoria Generale di Keynes e rappresenta un’iniziativa di politica economica dal lato dell’offerta, finalizzata a salvaguardare la capacità produttiva del paese, diversamente dalle indicazioni keynesiane di politiche a sostegno della domanda. E’ dunque un progetto assai più complesso rispetto al noto esempio delle ‘buche keynesiane’. Se si salvaguarda la produzione altrettanto avviene per l’occupazione e per i redditi e vi è meno bisogno di politiche di puro welfare. Risulta inoltre affascinante e condivisibile l’interpretazione dell’IRI come imprenditore shumpeteriano collettivo, dunque innovatore, che ne dà lo storico Prof. Amatori: “In uno dei suoi ultimi scritti, Joseph A. Schumpeter (1883-1950) riconosce che l’imprenditore va oltre la singola personalità: l’imprenditore e le sue iniziative possono appartenere a un’entità collettiva. Schumpeter fa l’esempio del ministero dell’Agricoltura americano, con la sua opera di risanamento del territorio dopo la grande crisi (R. Swedberg, Joseph A. Schumpeter. His life and work, 1991, trad. it. 1998, p. 189). L’Istituto per la ricostruzione industriale (IRI) appare in tali vesti sin dalle origini”.
Il modello Beneduce di netta separazione tra gestione delle imprese pubbliche e indirizzo strategico entra in crisi negli anni ‘70, quando le due crisi petrolifere mettono in difficoltà molti settori produttivi e mandano in disavanzo prolungato le imprese pubbliche. Già nella seconda metà del decennio ‘50 la politica aveva acceso un faro sugli enti di gestione, istituendo il Ministero delle partecipazioni statali. Tuttavia sinché le imprese conservavano equilibrio economico e riuscivano a finanziare sui mercati i programmi d’investimento erano in grado di conservare l’indipendenza gestionale. Ma negli anni ‘70 questo equilibrio viene meno, le imprese in perdita necessitano di conferimenti di capitale e gli enti di gestione di crescenti fondi di dotazione. E dallo stesso varco da cui entrano i soldi pubblici necessari penetra pure la possibilità per la politica di interferire in maniera diretta nelle scelte gestionali delle imprese.
Il declino nei difficili anni ‘70 e ‘80
Gli anni settanta sono il primo decennio di transizione. Con essi dal sogno si atterra sulla dura realtà delle crisi petrolifere che sottraggono ricchezza all’occidente in favore dei paesi arabi produttori di petrolio e diffondono nelle nostre economie il virus di un’elevata inflazione. E con essi l’autunno caldo sindacale del 1969 si trasforma nell’inverno del “salario come variabile indipendente”, garantito dalla scala mobile e dalla forza dei sindacati, forza contrattuale ma non intellettuale se non riesce a comprendere il legame inscindibile tra la massa salariale e il valore economico complessivo generato dal sistema produttivo, il quale deve essere in grado di rigenerarsi, rinnovarsi e innovare.
Il decennio segna anche la fine dell’indipendenza dei manager delle imprese pubbliche dalla politica. Con i bilanci che vanno in rosso per via della congiuntura occorre ricorrere ai soldi dell’azionista pubblico i quali tuttavia non sono gratis e non sono paragonabili a quelli dell’azionista privato, desideroso solo del ritorno alla profittabilità. Si passa dunque da un modello di impresa pubblica profittevole, che può permettersi anche di usare la politica, come usava dire lo stesso Enrico Mattei, a un modello di impresa pubblica bisognosa e subordinata, nel quale è la politica a usare l’impresa, al fine di raggiungere suoi obiettivi (assunzioni di dipendenti, nomina di manager, salvataggi di imprese secondo logiche non di mercato).
L’interferenza della politica nelle gestione delle aziende va a sommarsi agli aspetti più tipicamente aziendali, i crescenti costi dell’energia e del lavoro negli anni settanta a cui si aggiunge nel decennio successivo l’alto costo del denaro, un fattore dirompente nei bilanci degli enti di gestione, dato l’elevato rapporto storico nelle scelte dei medesimi tra capitale di debito e capitale proprio. L’esito è il declino e l’insostenibilità delle partecipazioni statali. I rimedi possibili erano solo due:
- Ripristinare il modello originario di Beneduce e Mattei di gestioni efficienti e indipendenti, una soluzione che tuttavia richiedeva tempo, consistenti capitali per un periodo transitorio che la finanza sempre più problematica dello Stato avrebbe faticato a trovare, e soprattutto manager di livello che forse non erano più in circolazione. L’alto debito pubblico, la crisi finanziaria del 1992, l’esigenza di agganciare la moneta unica e la scarsa fiducia dello Stato nelle sue capacità gestionali dello Stato portarono all’esclusione di questa ipotesi.
- L’alternativa era rinunciare all’impresa pubblica attraverso vasti programmi di privatizzazione. In sostanza Beneduce e Mattei da un lato, Margaret Thatcher dall’altro.
Le crescenti perdite delle imprese pubbliche andavano comunque contro l’ipotesi della riformabilità e conservabilità del modello. Limitiamoci ad alcuni numeri dell’Iri, tralasciando i casi assai peggiori dell’Efim e dell’Egam. Alla metà del decennio ’70, all’inizio della fase critica, l’IRI aveva un patrimonio netto di circa 2500 miliardi di lire, costituito da 1.800 miliardi di fondo di dotazione e circa 700 di riserve derivanti da utili accantonati negli anni, sino al quel momento prevalentemente favorevoli. Da allora e sino alla trasformazione societaria fatta in emergenza dal governo Amato nell’estate del 1992 è un continuo manifestarsi di perdite che richiedono a copertura crescenti adeguamenti del fondo di dotazione. Tra il 1976 e il 1992 l’Iri perde complessivamente 27 mila miliardi di lire e il fondo di dotazione viene incrementato a tappe per complessivi 24 mila miliardi, non sufficienti, tanto che al momento della societarizzazione debbono essere aggiunti ulteriori 5.700 miliardi al fine di evitare che la nuova SpA parta con un patrimonio netto negativo. Questo quadro era incompatibile con le regole europee sugli aiuti di Stato e incoerente con la sottoscrizione sempre nel 1992 del trattato di Maastricht, fondamento per la realizzazione della moneta unica e l’avvio di un indispensabile percorso di aggiustamento dei conti pubblici.
La scelta di privatizzare negli anni ‘90
Che si sia scelta la strada delle privatizzazioni è dunque ragionevole ma i problemi riguardano come le privatizzazioni furono realizzate (e su questo tema rimando al recentissimo libro di Marco Onado e Pietro Modiani ‘Le illusioni perdute’) e anche le norme con cui furono accompagnate. Inoltre la consapevolezza dell’insostenibilità dell’assetto di allora delle imprese pubbliche arrivò tardi, a crisi economica e politica (della II Repubblica) in atto, e le scelte adottate per cambiare furono frettolose, poco meditate e frammentate, senza l’adozione di un disegno organico. Scegliendo di privatizzare era opportuno adottare il modello britannico in toto, il quale si era basato su quattro pilastri:
- la liberalizzazione dei mercati, e un nuovo assetto concorrenziale dei medesimi, prima ancora di privatizzare le grandi imprese pubbliche;
- l’istituzione di una regolazione indipendente per le utilities, dato che la concorrenza realizzabile su questi mercati non sarebbe bastata;
- l’adozione per le imprese privatizzate di un modello di public company a gestione manageriale (antitetico rispetto al modello prevalente in Italia di capitalismo chiuso a gestione familiare);
- la creazione attraverso le privatizzazioni di un azionariato diffuso e popolare.
L’insieme di queste quattro condizioni ha permesso in Gran Bretagna l’uscita totale dello Stato dal capitale delle aziende. In Italia nessuna delle quattro è stata invece adottata in maniera netta e nei tempi giusti che erano necessari: si è liberalizzato poco e preferibilmente dopo, si è regolato ma senza fretta, con le autorità indipendenti diluite nel tempo, e si è preferito affidare molte aziende al capitalismo privato, familiare o familistico, che già si era rivelato insufficiente alle esigenze di sviluppo economico del Paese.
Alle origini delle privatizzazioni si scontrarono nel corso del 1992 due modelli e due progetti differenti:
- da un lato la proposta del Ministro dell’industria e delle partecipazioni statali Guarino di creazione di due superholding di partecipazioni pubbliche e la loro parziale privatizzazione attraverso l’emissione di obbligazioni convertibili; la privatizzazione sarebbe pertanto avvenuta su questo livello e non avrebbe interessato le singole aziende partecipate;
- dall’altro lato la proposta del Ministro del Tesoro Barucci, sostenuta dalla DGT, di societarizzazione degli enti di gestione con successiva cessione delle singole aziende partecipate.
La prima proposta può essere considerata come un tentativo di rendere compatibili le privatizzazioni con il mantenimento di un modello interventista in economia, dunque di adattamento del modello storico delle partecipazioni industriali. Se fosse stato accolto l’ottica sarebbe rimasta di tipo industriale e la regia pubblica in capo al Ministero dell’Industria. Prevalse invece la seconda proposta, l’ottica divenne di tipo finanziario e la regia passò integralmente al Tesoro. Fu l’esito di uno scontro tra ministri e forse anche tra burocrazie ministeriali.
In tal modo il modello Beneduce fu definitivamente accantonato ma le privatizzazioni, tra le più consistenti per gettito nel mondo occidentale, forse anche maggiori rispetto al Regno Unito, non hanno comportato in moltissimi casi l’uscita dello Stato dall’azionariato, anzi circa due terzi degli introiti sono stati anzi realizzati mantenendo il controllo pubblico delle aziende. Tuttavia lo Stato imprenditore è stato accantonato e ha lasciato il posto allo Stato (solo) azionista dato che l’ottica prevalente è rimasta quella finanziaria della gestione delle azioni, in ambito MEF o CdP, al posto della gestione industriale delle aziende da parte dei vecchi enti di partecipazione.
L’abbandono del modello Beneduce: dallo Stato imprenditore allo Stato (solo) azionista
Il modello Beneduce dell’IRI è stato definitivamente accantonato con tre scelte governative dei primi anni ‘90, decise in condizioni di emergenza e senza una piena consapevolezza delle conseguenze. La prima di esse è la trasformazione in società per azioni anche dell’IRI, assieme a Eni, Enel e Ina, attraverso il d.l. 11 luglio 1992 n. 333 (art. 15, comma 1) del governo Amato. Nel disegno originale di Beneduce l’IRI non aveva bisogno di rilevanti mezzi propri (fondo di dotazione) in quanto poteva finanziarsi agevolmente sui mercati tramite emissioni obbligazionarie con la garanzia dello Stato. Al momento della trasformazione il rapporto tra capitale di debito e proprio è molto elevato, col secondo eroso dalle perdite accumulate e reso tendenzialmente insostenibile da quelle in corso.
La societarizzazione anche dell’IRI fu una scelta avventata in quanto da un lato non utile per eventuali processi di privatizzazione, non fattibili sulle azioni dell’ente, e dall’altro tale da esporre ai rischi derivanti dall’applicazione delle norme civilistiche (perdite eccessive in grado di esaurire in breve tempo il capitale, necessità di ricapitalizzare e conseguente attivazione del faro europeo sugli aiuti di Stato lesivi della concorrenza).
Con la societarizzazione l’IRI viene da un lato indirizzata in un vicolo cieco e dall’altro si creano le condizioni per una crescente ingerenza dell’azionista designato, il Ministero del Tesoro, al quale è affidato dalla norma del 1992 l’esercizio dei diritti proprietari. Il provvedimento ha l’effetto di riesumare “la figura dello Stato azionista” ( ) che si era debolmente affacciata negli anni ‘20 con la costituzione di Agip S.p.A. ma era stata rapidamente accantonata col prevalere del punto di vista di Beneduce:
“…Si era pensato che lo Stato dovesse affidare le proprie azioni ad Enti pubblici. Di conseguenza, … con apposita legge del 1956, le partecipazioni vennero tutte ‘inquadrate’ in enti di gestione. Le poche partecipazioni dirette che lo Stato conservava furono affidate in ‘gestione fiduciaria’ agli stessi enti di gestione (…). Gli enti pubblici di gestione si attrezzarono per svolgere l’attività di holding, dotandosi di appositi uffici, idonei per preparare bilanci consolidati, per svolgere il ruolo di azionisti (ad esempio, ispettorati), ecc.”. ( ) Aggiungiamo: e per valutare, approvare, finanziare e monitorare i piani industriali delle partecipate.
Lo Stato, divenuto azionista diretto attraverso il Tesoro, non era tuttavia organizzato per svolgere questo ruolo con le medesime capacità e competenze che il modello Beneduce aveva attribuito agli enti pubblici di gestione. Il d.l. 333 del 1992 aveva per titolo “Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica” e trasformava gli enti pubblici economici per vendere le azioni, non per gestirli in un’ottica industriale. In questo modo il tema dell’adeguata gestione industriale, che era obiettivo chiave di Beneduce, passava in secondo piano pur essendo il tema chiave chiave. Infatti un’azienda pubblica è privatizzabile solo se risanata o risanabile in breve tempo da chi compra, dato che nessun privato compra aziende disastrate per beneficienza, e la gestione industriale di una partecipata è ben diversa dalla gestione solo finanziaria delle sue azioni. Il governo frettoloso del 1992 partorì riforme cieche.
Il provvedimento successivo che rafforza il ruolo del Tesoro è l’assegnazione alla sua Direzione generale del ruolo di regista dei processi di privatizzazione. L’art. 12 della legge sulle privatizzazioni del 1994, la n. 474, attribuisce alla DGT le funzioni di: (i) gestione finanziaria dei titoli azionari di proprietà dello Stato; (ii) rappresentanza dell’azionista nell’assemblea societaria, (iii) istruttoria delle operazioni di dismissione. Anche in questo caso nessun riferimento alla funzione di indirizzo e controllo della gestione industriale delle partecipate. Peraltro la funzione di rappresentanza dell’azionista nell’assemblea si esercita in tutti i casi, non solamente in relazione a operazioni di dismissioni di quote, che era l’oggetto specifico normato dalla legge 474. I cambiamenti di quel periodo furono tali da garantire “… al Ministro del Tesoro la possibilità di incidere sulla gestione delle nuove società in misura ancora maggiore rispetto a quelle che la legge e le altre disposizioni normative garantivano al Ministero delle Partecipazioni Statali con riguardo agli enti di gestione”, come ebbe occasione di scrivere il Servizio studi della Camera dei deputati.
La terza decisione, quella finale, è la liquidazione dell’Iri, avviata con l’accordo Andreatta-Van Miert del luglio 1993, anche se non prevista esplicitamente nel medesimo, e realizzata a giugno 2000 durante il secondo governo Amato. Con la soppressione dell’Iri nel 2000 il Tesoro diviene azionista diretto delle partecipate e in cambio della regia dei processi di privatizzazione rinuncia in via definitiva al ruolo di filtro, monitoraggio e indirizzo che l’Iri aveva svolto sin dalla fondazione nei confronti delle aziende partecipate. Ma in questo modo lo Stato divenuto azionista cessa di essere imprenditore.
Alitalia è un ottimo esempio delle conseguenze di queste cattive scelte: (i) quattro quinti delle perdite della gestione pubblica tra il 1947 e il 2008 si manifestano dal 2000 in avanti, dopo la chiusura dell’IRI e sotto l’inadeguata vigilanza dell’azionista Tesoro; (ii) la disattenzione al risanamento industriale ha impedito una privatizzazione sostenibile, inutilmente perseguita dal lontano 1998; (iii) a cavallo tra il 2000 e il 2001 si ha un esempio della confusione di ruoli generata dai nuovi assetti, quando l’AD Cempella, deluso dall’abbandono di Klm, tratta un accordo alternativo con Swissair mentre nello stesso tempo il Primo ministro fa lo stesso con Air France via il suo omologo francese e il DG del Tesoro riapre a sua volta con Klm all’insaputa dell’AD, provocando le dimissioni di quest’ultimo.
Risultati ed errori delle privatizzazioni
Come già ricordato l’adozione del modello britannico avrebbe richiesto di premettere alle privatizzazioni adeguati processi di liberalizzazione, così da sostituire con un’adeguata concorrenza la mano invisibile del mercato a quella ormai paralitica dello Stato. In questo modo si sarebbe evitato di trasformare monopoli pubblici in monopoli privati, forse ancora più pericolosi e incompatibili col benessere collettivo. I mercati a debole concorrenza avrebbero dovuto inoltre essere sottoposti a un’adeguata regolazione economica tramite appositi organismi indipendenti dalla politica.
Si scelse al contrario di privatizzare prima di liberalizzare, liberalizzando il meno possibile e il più tardi possibile, quando obbligati dall’Europa, ed evitando persino di rispettare le norme che noi stessi ci eravamo dati. La legge 464 del 1994 sulle privatizzazioni prevedeva che non si potessero avviare cessioni azionarie nelle utilities prima della costituzione delle Autorità di regolazione indipendenti nei relativi settori. Tuttavia la successiva legge 481 del 1995 si limitava all’istituzione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, l’attuale Arera, rinviando nel tempo le restanti.
Se prima di privatizzare Telecom si è rispettata quella norma, istituendo preventivamente l’Autorità delle comunicazioni (l’Agcom), nel settore dei trasporti si è invece provveduto alla fine degli anni ’90 alla cessione totalitaria di monopoli naturali come Autostrade Iri e Aeroporti di Roma senza la creazione dell’Autorità di regolazione dei trasporti. Essa è stata istituita solo a fine 2011 ed è divenuta operativa nel 2013, con 18 anni di ritardo, tra l’altro inizialmente senza competenze sulle concessioni autostradali in essere e sulle gestioni aeroportuali maggiori, che hanno beneficiano per un decennio di contratti di programma in deroga. Si trattava proprio dei segmenti per i quali la sua competenza e attività avrebbe dovuto precedere, per la norma del 1994, ogni operazione cessione.
Le privatizzazioni sono state un indubbio successo dal punto di vista degli introiti. Nel solo caso dell’IRI hanno generato entrate per 84 mila miliardi di lire tra privatizzazioni dirette e di secondo livello, effettuate dalla holding controllate, i quali hanno permesso un integrale rimborso dei consistenti debiti che avevano portato alla decisione del 1993 di chiudere l’istituto e hanno inoltre permesso il pagamento all’azionista Tesoro azionista di complessivi 25 mila miliardi tra il 1998 e il 2001 a titolo di dividendi e di liquidazione. A tale cifra si aggiunge un valore patrimoniale netto di oltre 9 mila miliardi per le partecipazioni residuali che al momento della liquidazione sono trasferite in proprietà al Tesoro.
Sommando i due valori si ha un ordine di grandezza simile ai conferimenti di capitale effettuati dallo Stato negli anni critici delle perdite, per cui si può sostenere che complessivamente il contribuente italiano non abbia perso nel tempo come azionista involontario di questa avventura industriale. Tuttavia se lo Stato come azionista dell’Iri non ha perso nel tempo e grazie all’Iri ha creato per molto decenni occupazione, crescita, sviluppo e incamerato imposte societarie e consistenti contributi sociali e imposte dai dipendenti, arrivati negli anni ’80 a un massimo di oltre 550 mila persone, si può difficilmente sostenere che la sua chiusura sia stata un’operazione di successo per la crescita economica.
Negli anni ’90 ci siamo incamminati (o imbarcati, dato il presunto ruolo dello yacht Britannia) dall’Italia di Beneduce e Mattei verso la Gran Bretagna di M. Thatcher ma dobbiamo aver sbagliato (involontariamente?) rotta, deviando verso la Russia degli oligarchi. Le privatizzazioni meglio riuscite sono quelle che non sono state fatte, in cui è stato mantenuto il controllo pubblico e l’adeguata gestione aziendale è stata garantita dalla quotazione in borsa e dal conseguente ruolo di vigilanza dei mercati azionari. Si tratta di aziende completamente di mercato, pur con lo Stato come principale azionista.
Invece le maggiori privatizzazioni totalitarie, fatte con l’intento di far vincere i compratori, si sono rivelate fallimentari e le relative aziende sono ritornate indietro allo Stato come inattesi boomerang australiani: non solo Alitalia ma dopo di essa anche Ilva, Autostrade per l’Italia e in ultimo la scorporanda rete della Tim.
E lo Stato che dopo la nascita dell’Iri negli anni ‘30 controllava circa il 40% della capitalizzazione di Borsa ora ne controlla circa un terzo… Ma allora le partecipazioni pubbliche avevano finalità di politica industriale e di sviluppo, proprio quelle che le scelte adottate negli anni ‘90 hanno reciso. Lo Stato imprenditore ora è solo azionista.
